Como estipula la ley de Administración Financiera, el martes de esta semana el ministro de economía Axel Kicillof presentó ante el Congreso el Proyecto de Presupuesto 2016. Si bien todo presupuesto tiene como finalidad ser una herramienta de política económica, una vez más pierde relevancia ya que la lógica con la cual se elabora lo priva de su verdadero fin.
Como viene ocurriendo en los últimos años, el Presupuesto 2016 se elabora con el objetivo de mostrar superávit primario. Por lo tanto, con supuestos macroeconómicos voluntaristas (baja inflación, un deslizamiento del tipo de cambio oficial acotado y exportaciones creciendo) se obtiene un nivel de recaudación que requiere una expansión de las erogaciones primarias acotada (lo que implica que no se incluyan incrementos de salarios y asignaciones familiares).
Por otro lado, para este año el Presupuesto 2016 sincera un cierre fiscal mucho menos favorable que el estipulado en el Proyecto de Ley anterior: se estima un déficit primario genuino (sin utilidades del BCRA) de 2,7% del PBI, por debajo de rojo de 1,1% del PBI previsto en el Presupuesto 2015.
Para 2016 se estipula un nuevo déficit financiero lo cual revela que pese a que se prevé una política fiscal contractiva (gastos creciendo por debajo de los ingresos) cada vez es más difícil mostrar cuentas públicas balanceadas.
Si bien el Presupuesto no prórroga la Ley de Emergencia Económica, los “superpoderes” del Ejecutivo o el Impuesto al Cheque (que vencen el 31 de diciembre de 2015), no está dicha la última palabra: existe margen de maniobra hasta diciembre para que sea tratado en el Congreso, antes de que asuma el próximo presidente y haya recambio en el Parlamento.
Pese a la subestimación de gastos, se presupuesta un rojo fiscal para 2016
Este martes se presentó ante el Congreso el Proyecto de Presupuesto 2016, el cual establece las pautas de ingresos y gastos con las cuales prevé contar el Sector Público Nacional durante el año entrante.
Lamentablemente, una vez más se puede notar la pérdida de poder de fuego de dicho instrumento. En primer lugar, en lo que respecta a los supuestos macroeconómicos, la lógica vuelve a ser voluntarista.
Para 2016 se estima un crecimiento del nivel de actividad del 3%, una inflación oficial que se desacelera (+10,4% entre diciembre de 2016 e igual mes del corriente año), un incremento moderado del tipo de cambio (+16% promedio anual), crecimiento de las exportaciones (+6%) y un superávit comercial de US$ 4.000 millones. Con este conjunto de supuestos, la recaudación treparía 25,7%.
Cabe destacar que en lo que respecta al esquema tributario vigente, no hay cambios de fondo: no hay modificaciones respecto del reparto al Impuesto al Cheque aunque tampoco se incluyó su prórroga.
En política fiscal, lo que el presupuesto trasluce es un ajuste. Esto se debe a que el Proyecto no contempla incrementos en salarios y asignaciones familiares así como módicos aumentos en transferencias corrientes y gastos de gastos de capital (+11%), lo cual ubicaría a la expansión del gasto primario (+17%) por debajo de la dinámica de los recursos (+21,4%). Sin embargo, en la práctica ocurre lo contrario: los gastos crecen a un mayor ritmo que los ingresos profundizando el déficit fiscal.
El ajuste que plantea el presupuesto para el año entrante es aún más pronunciado si se tiene en cuenta que el acotado supuesto de incremento del gasto primario en 2016 (+17%) se hace sobre una base de 2015 subestimada. De acuerdo al flamante Proyecto, las erogaciones primarias cerrarían el corriente año con una expansión de sólo 29%.
Pero teniendo en cuenta nuestras estimaciones, el gasto primario crecería casi 40% en 2015 (+10 p.p. por encima del supuesto del Presupuesto), por lo que el ajuste para el año que viene sería mayor, ya que las erogaciones primarias estipuladas sólo treparían 8% nominal respecto del gasto efectivo de este año.
Este “ajuste” fiscal, permite mostrar un superávit primario de $ 11.100 millones (0,2% del PBI). Sin embargo, el Presupuesto 2016 nuevamente incurrirá en un rojo financiero de $ 97.700 millones (-1,4% del PBI). Vale destacar que el panorama es aún más sombrío si se excluyen las utilidades del BCRA por $ 68.800 millones. En este caso, el resultado primario se torna deficitario en $ 57.700 millones (-0,9% del PBI) en tanto que el déficit financiero genuino se profundiza a $ 163.000 millones (-2,5% del PBI).
En lo que respecta a las amortizaciones y compromisos financieros, en 2016 la cancelación de títulos públicos asciende a $ 197.000 millones (3% del PBI), más del doble que en el Presupuesto anterior ($ 69.000 millones). Esto obedece a la fuerte colocación de títulos públicos de corto plazo por parte del Gobierno Nacional a lo largo de 2015 (principalmente BONAC y BONAD) cuyo vencimiento recae principalmente el año entrante.
En relación a este último punto, cabe mencionar que del total de amortizaciones previstas para 2016, el 61% corresponde a vencimientos con dependencias públicas (Anses y BCRA), lo cual facilita su repago. Pero el rollover en condiciones favorables para el Tesoro ejerce mayor presión sobre la sustentabilidad del resto de las entidades del sector público.
Por su parte, en lo que respecta a deuda contraída con otros organismos, en 2016 se estima cancelar amortizaciones con el Club de París por $ 19.700 millones (US$ 1.860 millones).
¿Cómo se pretende cerrar este bache de financiamiento? Por un lado con la asistencia del BCRA al Tesoro. Esta alcanzará entre Adelantos Transitorios netos ($ 65.000 millones) y utilidades ($ 68.800 millones) giros al Tesoro por casi $ 135.000 millones (2% del PBI).
Un paréntesis respecto a este punto. De acuerdo a lo que refleja el balance del Banco Central de 2014, las utilidades disponibles para ser transferidas este año al Tesoro ascienden a $ 78.000 millones. Sin embargo, el Presupuesto 2016 contempla para este año un giro de $ 107.000 millones por dicho concepto para cubrir el verdadero bache fiscal de 2015.
Además de la asistencia del BCRA, en 2016 el sector público contará con reservas internacionales por US$ 6.500 millones para cancelar deuda pública así como el monto correspondiente a la refinanciación por otros diez años de la Letra Intransferible colocada al BCRA utilizada para pagar con reservas la deuda con el Fondo Monetario Internacional en 2006 (US$ 10.500 millones), que vence en los primeros días de enero del año entrante.
Finalmente, incluso con la significativa asistencia del BCRA y el uso de reservas, el gobierno contempla colocar títulos públicos por $ 287.000 millones ($135.000 millones más que en el Presupuesto 2015) para cubrir las necesidades financieras.
Aún quedan cuestiones claves por definir antes de fin de año
Con una subestimación de las erogaciones primarias en torno a 25 p.p. en relación al Presupuesto 2015, si el año que viene se vuelve a registrar un desvío similar, aproximadamente $ 400.000 millones de gasto primario serían asignados fuera del Congreso. De todas maneras, a diferencia del corriente año, en 2016 no hay elecciones razón por la cual es esperable que las erogaciones tengan un crecimiento más moderado.
Pese a que el Proyecto actual contempla un ajuste fiscal e incluye una asistencia del BCRA al Tesoro nuevamente significativa, los recursos serán insuficientes para mostrar un superávit financiero en 2016. De modo que se deberá apelar a una fuerte colocación de deuda para cubrir las necesidades del sector público el año próximo.
A diferencia de otros años, aún quedan cuestiones pendientes que el actual Presupuesto no contempla. Entre ellas destacan: la prórroga del Impuesto al Cheque (así como la discusión sobre su plena coparticipación) y la Ley de Emergencia Económica, elementos fundamentales para dar margen de maniobra al próximo presidente electo. Sin embargo, aún es posible que se trate en el Congreso antes de que asuma la nueva administración y cambie la composición del Parlamento, especialmente si gana el candidato oficialista.
